Projekt ustawy ratującej groby bohaterów

projekt

U S T A W A

z dnia ……………………… 2018 r.

o zapewnieniu godnej pamięci i należytej ochrony miejscom spoczynku Bohaterów Powstania Warszawskiego oraz innych osób zasłużonych w walkach o niepodległość i suwerenność Państwa Polskiego¹

Sejm Rzeczypospolitej Polskiej stwierdza, że osobom zasłużonym w walkach o niepodległość i suwerenność Państwa Polskiego, w szczególności Bohaterom Powstania Warszawskiego, należy się hołd i szacunek ze strony Narodu Polskiego. Bez poświęceń tych osób, wymagających często poniesienia najwyższej ofiary, nie byłoby wolnej i demokratycznej Rzeczypospolitej Polskiej. W związku z tym Państwo Polskie powinno zapewnić Im godną pamięć oraz należytą ochronę miejscom pochówku, tak aby w świadomości przyszłych pokoleń na zawsze utrwaliła się wdzięczność dla Naszych Przodków za Ich walkę, okupioną ogromnymi ofiarami, o suwerenną i niepodległą Polskę.

Mając na względzie te wartości i intencje, uchwala się, co następuje:

Art. 1. Zapewnienie godnej pamięci i należytej ochrony miejscom spoczynku Bohaterów Powstania Warszawskiego i innych osób zasłużonych w walkach o niepodległość i suwerenność Państwa Polskiego jest obowiązkiem wszystkich obywateli Rzeczypospolitej Polskiej oraz władz państwowych i samorządowych.

Art. 2. 1. Przepisy niniejszej ustawy stosuje się do miejsc spoczynku osób, które brały czynny udział w Powstaniu Warszawskim, a także do miejsc spoczynku innych osób, o których mowa w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 28 marca 1933 r. o grobach i cmentarzach wojennych (Dz. U. z 2017 r. poz. 681 oraz z 2018 r. poz. 369) lub w art. 1–4 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 2018 r. poz. 276).

2. Organem odpowiedzialnym za zapewnienie godnej pamięci i należytej ochrony miejscom spoczynku osób, o których mowa w ust. 1, jest Prezes Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, zwany dalej „Prezesem Instytutu Pamięci”, który, na zasadach i w trybie określonych w odrębnych przepisach, realizuje to zadanie we współpracy z właściwymi organami władzy publicznej, w szczególności wojewodami i wójtami (burmistrzami, prezydentami miast), a także związkami wyznaniowymi, organizacjami społecznymi zajmującymi się upamiętnianiem i otaczaniem opieką miejsc pamięci narodowej oraz członkami rodzin osób, o których mowa w ust. 1.

3. Organy władzy publicznej, w szczególności organy administracji rządowej i samorządu terytorialnego, są obowiązane do współdziałania z Prezesem Instytutu Pamięci w realizacji zadań, o których mowa w ust. 2.

Art. 3. W ustawie z dnia 28 marca 1933 r. o grobach i cmentarzach wojennych (Dz. U. z 2017 r. poz. 681 oraz z 2018 r. poz. 369) w art. 6 w ust. 1 zdanie drugie otrzymuje brzmienie:

„Zwierzchni nadzór nad nimi polegający na sprawdzaniu i kontrolowaniu działań pod względem legalności i podejmowania w tym zakresie decyzji administracyjnych sprawuje minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, z zachowaniem uprawnień przysługującym kościołom i innym związkom wyznaniowym oraz wójtom (burmistrzom, prezydentom miast) na podstawie ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2017 r. poz. 921) oraz Prezesowi Instytutu Pamięci na podstawie art. 4 oraz innych ustaw.”.

Art. 4. W ustawie z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2017 r. poz. 912) wprowadza się następujące zmiany:

w art. 6 po ust. 2 dodaje się ust. 2a w brzmieniu:

„2a. Jeżeli na terenie cmentarnym znajduje się grób, wobec którego została wydana decyzja, o której mowa w art. 7a ust. 1, wydanie decyzji o użyciu terenu cmentarnego na inny cel wymaga zgody Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, zwanego dalej „Prezesem Instytutu Pamięci”.”;

po art. 7 dodaje się art. 7a–7c w brzmieniu:

„Art. 7a. 1. W odniesieniu do grobu osoby, o której mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia … o zapewnieniu godnej pamięci i należytej ochrony miejscom spoczynku Bohaterów Powstania Warszawskiego oraz innych osób zasłużonych w walkach o niepodległość i suwerenność Państwa Polskiego (Dz. U. poz. …), Prezes Instytutu Pamięci może wydać decyzję o zakazie użycia grobu do ponownego pochowania.

2. Decyzja, o której mowa w ust. 1, może być wydana przez Prezesa Instytutu Pamięci z urzędu lub na uzasadniony wniosek właściwego wojewody, organizacji społecznej zajmującej się upamiętnianiem i otaczaniem opieką miejsc pamięci narodowej lub członka rodziny osoby zmarłej, o którym mowa w art. 10 ust. 1.

3. Do wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149 i 650).

4. O wszczęciu postępowania w sprawie zakazu użycia grobu do ponownego pochowania zawiadamia się właściwego wojewodę, wójta (burmistrza, prezydenta miasta) lub związek wyznaniowy oraz członków rodziny osoby zmarłej, o których mowa w art. 10 ust. 1, a także ogłasza się w Biuletynie Informacji Publicznej Instytutu Pamięci Narodowej. Podmioty te, a także organizacje społeczne zajmujące się upamiętnianiem i otaczaniem opieką miejsc pamięci narodowej, mogą w ciągu miesiąca od dnia otrzymania zawiadomienia lub od dnia ogłoszenia w Biuletynie Informacji Publicznej Instytutu Pamięci przedstawić opinię w sprawie zasadności wydania decyzji, o której mowa w ust. 1. O prawie do przedstawienia opinii należy poinformować w zawiadomieniu i ogłoszeniu.

5. Decyzja, o której mowa w ust. 1, zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie o prawie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, o której mowa w ust. 7, i podlega doręczeniu właściwemu wojewodzie oraz wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) lub związkowi wyznaniowemu. W przypadku, gdy decyzja została wydana na wniosek podmiotu, o którym mowa w ust. 2, podlega ona doręczeniu również wnioskodawcy.

6. Od decyzji, o której mowa w ust. 1, nie przysługuje odwołanie ani wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

7. Właściwemu wojewodzie, wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) lub związkowi wyznaniowemu przysługuje skarga do sądu administracyjnego na decyzję, o której mowa w ust. 1, na zasadach i w trybie określonych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, 1370 i 2451 oraz z 2018 r. poz. 650). W przypadku, gdy decyzja, o której mowa w ust. 1, została wydana na wniosek podmiotu, o którym mowa w ust. 2, skarga do sądu administracyjnego przysługuje również wnioskodawcy. Wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania decyzji.

8. Decyzja, o której mowa w ust. 1, może być uchylona przez Prezesa Instytutu Pamięci z urzędu lub na uzasadniony wniosek podmiotu, o którym mowa w ust. 2. Do decyzji w przedmiocie uchylenia decyzji, o której mowa w ust. 1, przepisy ust. 4–7 stosuje się odpowiednio.

Art. 7b. Koszty utrzymania, w tym remontów, grobów, wobec których wydano decyzję, o której mowa w art. 7a ust. 1, są ponoszone ze środków budżetu państwa.

Art. 7c. 1. Prezes Instytutu Pamięci, za zgodą ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, może powierzyć jednostce samorządu terytorialnego lub organizacji społecznej zajmującej się upamiętnianiem i otaczaniem opieką miejsc pamięci narodowej, za ich zgodą, obowiązek utrzymania grobu, wobec którego wydano decyzję, o której mowa w art. 7a ust. 1.

2. W przypadku, o którym mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 6 ust. 3–5 ustawy z dnia 28 marca 1933 r. o grobach i cmentarzach wojennych (Dz. U. z 2017 r. poz. 681 oraz z 2018 r. poz. 369).”.

Art. 5. W ustawie z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. z 2017 r. poz. 2204 oraz z 2018 r. poz. 20, 305 i 663) w art. 262 po § 1 dodaje się § 1a i 1b w brzmieniu:

„§ 1a. Kto znieważa zwłoki, prochy lub miejsce spoczynku osoby, o której mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia … o zapewnieniu godnej pamięci i należytej ochrony miejscom spoczynku Bohaterów Powstania Warszawskiego oraz innych osób zasłużonych w walkach o niepodległość i suwerenność Państwa Polskiego (Dz. U. poz. …),

podlega karze grzywny, ograniczenia wolności albo karze pozbawienia wolności do lat 3.

§ 1b. W razie skazania za przestępstwo określone w § 1a sąd może orzec nawiązkę na wskazany cel społeczny, związany z ochroną miejsc spoczynku Bohaterów Powstania Warszawskiego oraz innych osób zasłużonych w walkach o niepodległość i suwerenność Państwa Polskiego, w szczególności na rzecz organizacji społecznej zajmującej się upamiętnianiem i otaczaniem opieką miejsc pamięci narodowej.”.

Art. 6. W ustawie z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. U. z 2016 r. poz. 1575 oraz z 2018 r. poz. 5, 369 i 1000) wprowadza się następujące zmiany:

w art. 53 w pkt 7 kropkę zastępuje się średnikiem i dodaje się pkt 8 w brzmieniu:

„8) prowadzi badania dotyczące istnienia w kraju i za granicą miejsc spoczynku osób, o których mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia … o zapewnieniu godnej pamięci i należytej ochrony miejscom spoczynku Bohaterów Powstania Warszawskiego oraz innych osób zasłużonych w walkach o niepodległość i suwerenność Państwa Polskiego (Dz. U. poz. …), informuje o wynikach tych badań społeczeństwo i właściwe organy władzy publicznej, a także formułuje wnioski co do potrzeby zapewnienia tym miejscom spoczynku odpowiedniej ochrony.”;

po art. 53i dodaje się art. 53ia w brzmieniu:

„Art. 53ia. 1. W Instytucie Pamięci tworzy się Bazę Miejsc Spoczynku Bohaterów Narodowych, zwaną dalej „Bazą Miejsc Spoczynku”, której administratorem jest Prezes Instytutu Pamięci.

2. Baza Miejsc Spoczynku obejmuje dane i informacje o grobach osób, o których mowa w art. 2 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 53 pkt 8, a w szczególności:

imię i nazwisko osoby pochowanej;
informację o roli, jaką osoba pochowana odegrała w walkach o niepodległość i suwerenność Państwa Polskiego;
informację o lokalizacji cmentarza i grobu;
informację o tym, jakie działania zostały w odniesieniu do grobu podjęte przez Prezesa Instytutu Pamięci w celu zapewnienia godnej pamięci i należytej ochrony miejscom spoczynku Bohaterów Powstania Warszawskiego oraz innych osób zasłużonych w walkach o niepodległość i suwerenność Państwa Polskiego, w szczególności informację o tym, czy zostało wszczęte postępowanie w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art. 7a ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 53e ust. 1, a także czy doszło do wydania takiej decyzji.

3. Bazę Miejsc Spoczynku Prezes Instytutu Pamięci tworzy i prowadzi w porozumieniu z właściwymi wojewodami, wójtami (burmistrzami, prezydentami miast), związkami wyznaniowymi, organizacjami społecznymi zajmującymi się upamiętnianiem i otaczaniem opieką miejsc pamięci narodowej oraz członkami rodzin osób, o których mowa w ust. 2.

4. Baza Miejsc Spoczynku jest jawna i podlega udostępnieniu w Biuletynie Informacji Publicznej Instytutu Pamięci, z zastrzeżeniem ust. 5.

5. Umieszczenie w Bazie Miejsc Spoczynku danych i informacji, o których mowa w ust. 2, następuje w drodze decyzji administracyjnej. W szczególnych okolicznościach, w tym na uzasadniony wniosek członka rodziny osoby, o której mowa w ust. 2, Prezes Instytutu Pamięci usuwa z Bazy Miejsc Spoczynku, w drodze decyzji administracyjnej, dane i informacje o grobie.

6. Minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, po zasięgnięciu opinii Kolegium Instytutu Pamięci, określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady i tryb prowadzenia Bazy Miejsc Spoczynku, mając na względzie potrzebę zapewnienia rzetelności i efektywności funkcjonowania Bazy, prawdziwości i kompletności zawartych w niej danych, sprawności jej aktualizacji oraz zapewnienia odpowiedniego poziomu ochrony praw członków rodzin osób pochowanych.”;

w art. 53j:

a) w ust. 1 pkt 4 otrzymuje brzmienie:

„4) oceniania stanu opieki nad miejscami i trwałymi obiektami pamięci narodowej, w szczególności nad grobami i cmentarzami wojennymi oraz walk narodowowyzwoleńczych, cmentarzami ofiar totalitarnego terroru, grobami osób, o których mowa w art. 2 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 53 pkt 8, a także izbami pamięci narodowej;”,

b) dodaje się ust. 4 w brzmieniu:

„4. W sprawach, o których mowa w ust. 1 pkt 4, Prezes Instytutu Pamięci podejmuje działania w porozumieniu z właściwymi wojewodami, wójtami (burmistrzami, prezydentami miast), związkami wyznaniowymi i organizacjami społecznymi zajmującymi się upamiętnianiem i otaczaniem opieką miejsc pamięci narodowej.”;

w art. 53k w pkt 9 kropkę zastępuje się średnikiem i dodaje pkt 10 w brzmieniu:

„10) wydawanie decyzji o zakazie użycia grobu do ponownego pochowania, na podstawie art. 7a ust. 1 ustawy, o której mowa w 53e ust. 1.”.

Art. 7. 1. Baza Miejsc Spoczynku Bohaterów Narodowych, o której mowa w art. 53ia ustawy zmienianej w art. 6, zostanie utworzona w ciągu sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.

2. W ciągu dwóch lat od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy Prezes Instytutu Pamięci przedstawi Sejmowi Rzeczypospolitej Polskiej informację dotyczącą działań mających na celu zapewnienie godnej pamięci i należytej ochrony miejscom spoczynku osób, o których mowa w art. 2 ust. 1, w tym postępowań wszczętych na podstawie art. 7a ust. 1 ustawy zmienianej w art. 4 oraz wniosków złożonych na podstawie art. 7a ust. 2 ustawy zmienianej w art. 4.

3. Informacja, o której mowa w ust. 2, podlega udostępnieniu w Biuletynie Informacji Publicznej Instytutu Pamięci.

Art. 8. Ustawa wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia.

UZASADNIENIE

1. Potrzeba i cel wydania ustawy

1.1. Zachowanie pamięci o Bohaterach Narodowych jest niezbędnym elementem każdej wspólnoty narodowej. W preambule Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. zapisano – „my, Naród Polski – wszyscy obywatele Rzeczypospolitej (…) wdzięczni naszym przodkom za ich pracę, za walkę o niepodległość okupioną ogromnymi ofiarami, (…) pomni gorzkich doświadczeń z czasów, gdy podstawowe wolności i prawa człowieka były w naszej Ojczyźnie łamane”. Zgodnie z art. 5 Konstytucji strzeżenie dziedzictwa narodowego jest jednym z najważniejszych zadań Rzeczypospolitej Polskiej i wszystkich organów władzy publicznej. Jak z kolei wskazano w preambule ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. U. z 2016 r., poz. 1575 ze zm.) obowiązkiem władz publicznych jest „zachowanie pamięci o ogromie ofiar, strat i szkód poniesionych przez Naród Polski w latach II wojny światowej i po jej zakończeniu” oraz kultywowanie „patriotycznych tradycji zmagań Narodu Polskiego z okupantami, nazizmem i komunizmem”.

1.2. Jedną z form zachowania pamięci o Bohaterach Narodowych jest zapewnienie odpowiedniej opieki nad miejscami pochówku osób, które brały udział w walkach o obronę niepodległości Polski. Zadaniem państwa i wszystkich jego organów jest zagwarantowanie, aby groby Bohaterów Narodowych były utrzymywane w godnym stanie, a także aby nie podlegały likwidacji – zwłaszcza w sytuacji, gdy nie ma możliwości sprawowania bieżącej pieczy nad miejscem spoczynku przez członków rodziny zmarłego. Obecny stan prawny nie pozwala władzom publicznym RP na właściwe realizowanie powyższego zadania. Odnosi się to w szczególności do nieżyjących Bohaterów Powstania Warszawskiego.

W praktyce zdarza się bowiem, że groby Bohaterów Narodowych są likwidowane, co ma miejsce zwłaszcza w sytuacji, gdy nie zgłoszą się bliscy osoby pochowanej gotowi do uiszczenia stosownej opłaty cmentarnej. W takim przypadku ochrona pamięci po Bohaterach zostaje zniweczona. Obowiązkiem państwa jest przeciwdziałanie takim zjawiskom, gdyż świadczą one o tym, że państwo nie realizuje prawidłowo zapisanego w art. 5 Konstytucji obowiązku strzeżenia dziedzictwa narodowego.

2. Obecny stan prawny

2.1. W obecnym stanie prawnym zasady utrzymywania cmentarzy są zawarte przede wszystkim w ustawie z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2017 r. poz. 912). Zgodnie z przepisami tej ustawy, zadania związane z utrzymywaniem cmentarzy komunalnych i zarządzaniem nimi należą do właściwych wójtów, burmistrzów lub prezydentów miast. W przypadku zaś cmentarzy wyznaniowych powyższe zadania realizują odpowiednie kościoły lub inne związki wyznaniowe.

Ustawa o cmentarzach i chowaniu zmarłych przewiduje regułę – odnoszącą się zarówno do cmentarzy komunalnych, jak i cmentarzy zarządzanych przez kościoły i inne związki wyznaniowe – zgodnie z którą grób może być, co do zasady, zlikwidowany po 20 latach od pochowania zmarłego (art. 7 ust. 1). Od tej reguły przewidziane są następujące wyjątki:

po pierwsze, likwidacja grobu nie może nastąpić, jeśli po upływie 20 lat jakakolwiek osoba zgłosi zastrzeżenie przeciw temu i uiści odpowiednią opłatę (tzw. opłatę cmentarną); zastrzeżenie takie ma skutek na kolejne 20 lat i może być po tym czasie odnowione (art. 7 ust. 2);
po drugie, możliwość likwidacji grobu nie odnosi się do grobów murowanych, przeznaczonych do pochowania więcej niż jednej osoby, a także do chowania urn zawierających ludzkie szczątki (art. 7 ust. 3);
po trzecie, istnieje możliwość zawarcia umowy przedłużającej termin, po upływie którego jest możliwa likwidacja grobu (art. 7 ust. 4);
po czwarte, zabroniona jest likwidacja grobów „mających wartość pamiątek historycznych (ze względu na swą dawność lub osoby, które są w nich pochowane, lub zdarzenia, z którymi mają związek) albo wartość artystyczną” (art. 7 ust. 5).

Najważniejsze znaczenie z punktu widzenia celu niniejszego projektu ustawy ma ostatni z wyżej wymienionych wyjątków, to znaczy zakaz likwidacji grobu mającego charakter tzw. pamiątki historycznej. W obecnym stanie prawnym brak jednak definicji pojęcia grobu stanowiącego „pamiątkę historyczną”, a także brak jednoznacznych kryteriów merytorycznych i przepisów proceduralnych, które wskazywałyby, na jakich zasadach i w jakim trybie dochodzi do zakwalifikowania konkretnego grobu jako pamiątki historycznej, co uniemożliwia zlikwidowanie takiego grobu.

2.2. Należy też wspomnieć o przepisach ustawy z dnia 28 marca 1933 r. o grobach i cmentarzach wojennych (Dz. U. z 2017 r. poz. 681 ze zm.). Zgodnie z przepisami tej ustawy grobem wojennym jest m.in. grób osoby poległej w walkach o niepodległość i zjednoczenie Państwa Polskiego (art. 1 ust. 1 pkt 1). Zgodnie z art. 2 ww. ustawy groby wojenne „mają być pielęgnowane i otaczane należnym tym miejscom szacunkiem i powagą”. Z kolei art. 6 ust. 1 zd. 1 ustawy mówi, że „Groby i cmentarze wojenne pozostają pod opieką Państwa”, a ponadto że koszty budowy i utrzymywania grobów wojennych są ponoszone z budżetu państwa (art. 6 ust. 2). Obowiązek utrzymania grobów i cmentarzy wojennych może być w drodze porozumienia powierzony jednostce samorządu terytorialnego – z jednoczesnym przekazaniem odpowiednich funduszy – albo fundacji, stowarzyszeniu lub innej instytucji społecznej (art. 6 ust. 3 i 4). Podmioty, którym powierzono zadanie utrzymania grobów i cmentarzy wojennych, mogą ubiegać się o przyznanie dotacji celowej z budżetu państwa (na zasadach określonych w art. 6 ust. 4c–4o ustawy).

Ustawa o grobach i cmentarzach wojennych nie wprowadza szczegółowych zasad opieki nad grobami wojennymi ani też procedury stwierdzania, że w danym grobie pochowana została osoba zasłużona w walkach o niepodległość i suwerenność Polski. W zakresie nieuregulowanym tą ustawą stosuje się ustawę o cmentarzach i chowaniu zmarłych (zob. art. 10 ustawy o grobach i cmentarzach wojennych).

3. Proponowane zmiany obecnego stanu prawnego

3.1. Aktualne przepisy prawa stwarzają możliwość likwidacji grobów osób, które brały udział w walkach o niepodległość Państwa Polskiego, w tym miejsc spoczynku Bohaterów Powstania Warszawskiego. Możliwość taka powstaje w przypadku, gdy zarządca cmentarza nie uzna danego grobu za pamiątkę historyczną, a w terminie określonym w ustawie nie zgłosi się osoba gotowa uiścić opłatę cmentarną. Dysponowanie grobami licznych Bohaterów Narodowych leży więc w znacznej mierze w sferze swobodnego uznania zarządców cmentarzy. Mamy zatem do czynienia ze stanem zaniechania legislacyjnego, prowadzącego do naruszenia konstytucyjnego obowiązku władz publicznych strzeżenia dziedzictwa narodowego (art. 5 Konstytucji), a także wyrażonej w preambule Konstytucji powinności okazania wdzięczności naszym przodkom za ich pracę i walkę o niepodległość.

3.2. W niniejszym projekcie ustawy proponuje się wprowadzenie jednoznacznej normy, zgodnie z którą zapewnienie godnej pamięci i należytej ochrony miejscom spoczynku Bohaterów Powstania Warszawskiego i innych osób zasłużonych w walkach o niepodległość i suwerenność Państwa Polskiego jest obowiązkiem wszystkich obywateli oraz władz państwowych i samorządowych (art. 1).

Konieczne jest określenie, do jakich miejsc spoczynku przepisy ustawy będą znajdowały zastosowanie. Wyjaśnieniu tej kwestii służy art. 2 ust. 1. Zgodnie z proponowanym jego brzmieniem przepisy ustawy będą miały zastosowanie do grobów osób, które brały czynny udział w Powstaniu Warszawskim, a także licznych innych Bohaterów walk o suwerenność i niepodległość Państwa Polskiego, wskazanych w przepisach art. 1 ust. 1 ustawy o grobach i cmentarzach wojennych lub w art. 1–4 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 2018 r. poz. 276). Odesłanie to doprowadzi do takiego skutku, że ustawa obejmie w szczególności miejsca spoczynku osób, które były uczestnikami innych powstań narodowych niż Powstanie Warszawskie, a także osób walczących w czasie obu wojen światowych. Do grona Bohaterów Narodowych, których pamięć powinna być zachowana, należy zaliczyć też m.in. osoby, które w czasie II wojny światowej zajmowały się tajnym nauczaniem dzieci i młodzieży, dawały schronienie ludziom narodowości żydowskiej, a także były aktywnymi uczestnikami wystąpień wolnościowych w trakcie wydarzeń czerwcowych w 1956 r. w Poznaniu lub wydarzeń grudniowych 1970 r. na Wybrzeżu. Ustawa obejmie również miejsca spoczynku osób, które były przetrzymywane w radzieckich lub hitlerowskich obozach i więzieniach, a także w inny sposób represjonowane lub prześladowane z przyczyn politycznych, narodowościowych, religijnych lub rasowych.

Zgodnie z proponowanym art. 2 ust. 2 projektu głównym organem odpowiedzialnym za zapewnienie godnej pamięci i należytej ochrony miejscom spoczynku Bohaterów walk o niepodległość i suwerenność Państwa Polskiego będzie Prezes Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu. Jest to rozwiązanie zapewniające spójność z funkcją, jaką Instytut Pamięci Narodowej pełni w strukturze władzy publicznej w RP. Zadanie, o którym mowa, Prezes IPN będzie wykonywał na zasadach określonych w ustawach, które będą przedmiotem nowelizacji w kolejnych przepisach projektu.

Zgodnie z ww. przepisem Prezes IPN będzie wykonywał swoje zadania we współpracy z właściwymi organami władzy publicznej, w szczególności wojewodami i wójtami (burmistrzami, prezydentami miast), a także związkami wyznaniowymi, organizacjami społecznymi zajmującymi się upamiętnianiem i otaczaniem opieką miejsc pamięci narodowej oraz członkami rodzin nieżyjących osób, które walczyły o niepodległość i suwerenność Państwa Polskiego. Ponadto art. 2 ust. 3 zobowiązuje wszystkie organy władzy publicznej, w szczególności organy administracji rządowej i samorządu terytorialnego, do współdziałania z Prezesem IPN w realizacji jego zadań.

3.3. Umożliwienie Prezesowi IPN efektywnego wykonywania zadań nałożonych ustawą wymaga znowelizowania niektórych ustaw, przede wszystkim ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Dlatego też proponuje się dodanie do tej ustawy nowych przepisów, w szczególności art. 7a–7c.

3.3.1. Zgodnie z proponowanym brzmieniem art. 7a w odniesieniu do grobu osoby, która zasłużyła się w walkach o niepodległość i suwerenność Państwa Polskiego, Prezes IPN będzie mógł wydać decyzję o zakazie użycia grobu do ponownego pochowania. Decyzja taka będzie mogła zostać wydana z urzędu lub na uzasadniony wniosek jednego z podmiotów wskazanych w projekcie, tj. właściwego wojewody, organizacji społecznej zajmującej się upamiętnianiem i otaczaniem opieką miejsc pamięci narodowej, a także członka rodziny osoby pochowanej.

Proponuje się, aby decyzja o zakazie użycia grobu do ponownego pochowania nie była – ze względu na swoją specyfikę – wydawana w klasycznym postępowaniu administracyjnym, gdyż nie ma takiej potrzeby. Decyzja, o której mowa, nie wpływa bezpośrednio na status prawny jednostek, lecz ma głównie charakter ustrojowy i symboliczny, bowiem służy realizacji zadań państwa związanych z obowiązkiem stania na straży dziedzictwa narodowego. Dlatego też proponuje się, aby decyzja była wydawana nie w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz w szczególnej procedurze, której zasady i tryb zawarte będą w art. 7a ust. 4 i 5 projektu.

Przede wszystkim, wszczęcie postępowania w sprawie zakazu użycia grobu do ponownego pochowania będzie wiązało się z koniecznością zawiadomienia odpowiednich podmiotów, tj. wojewody, wójta (burmistrza, prezydenta miasta), związku wyznaniowego (w przypadku cmentarzy wyznaniowych) oraz członków rodziny osoby pochowanej. Prezes IPN będzie ponadto obowiązany do zamieszczenia w Biuletynie Informacji Publicznej ogłoszenia o wszczęciu postępowania. Następnie w terminie miesięcznym podmioty, o których mowa, a także zainteresowane organizacje społeczne, będą mogły przedstawić Prezesowi IPN opinię w sprawie zasadności wydania decyzji o zakazie użycia grobu do ponownego pochowania.

Decyzja o zakazie użycia grobu do ponownego pochowania lub o odmowie takiego zakazu powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie faktyczne i prawne. W uzasadnieniu takim Prezes IPN powinien przede wszystkim opisać zasługi osoby pochowanej w walkach o suwerenność i niepodległość Państwa Polskiego, a także ustosunkować się do opinii złożonych w trakcie postępowania i na tym tle wyjaśnić, z jakich powodów zdecydował o zakazie użycia grobu do ponownego pochowania lub odmówił wydania takiego zakazu.

Decyzja, o której mowa, powinna być następnie doręczona odpowiednim podmiotom. Projektodawca nie dostrzega potrzeby, aby decyzja taka podlegała zaskarżeniu w ramach postępowania administracyjnego (np. w drodze odwołania do Kolegium IPN czy wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy do Prezesa IPN). Jak już bowiem wyżej powiedziano, decyzja nie będzie się bezpośrednio odnosiła do statusu jednostek, a ponadto art. 78 zd. 2 Konstytucji wyraźnie dopuszcza wprowadzanie ustawowych wyjątków od prawa do odwołania się od decyzji wydanych w pierwszej instancji.

Nie można natomiast zapominać, że decyzja o zakazie użycia grobu do ponownego pochowania wiąże się z pewną ingerencją w uprawnienia właścicielskie podmiotu, na którego nieruchomości znajduje się cmentarz. Dlatego też konieczne jest zapewnienie w tym zakresie prawa do sądu. Ponadto w konkretnej sprawie może powstać spór co do tego, czy działalność danej osoby rzeczywiście uzasadniała wydanie lub odmowę wydania decyzji o zakazie użycia grobu takiej osoby do ponownego pochowania. Właściwym sądem będzie w tym przypadku wojewódzki sąd administracyjny, od którego orzeczenia przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Projektodawca dostrzega ponadto, że w praktyce mogą pojawić się przyczyny uzasadniające uchylenie decyzji o zakazie użycia grobu do ponownego pochowania (np. ujawnione zostaną nowe okoliczności dotyczące działalności danej osoby w przeszłości). Stąd w art. 7a ust. 8 wskazuje się, że w takim przypadku odpowiednie zastosowanie powinny znaleźć przepisy dotyczące procedury wydawania decyzji o zakazie.

Ze zmianą zawartą w omówionym wyżej art. 7a ma związek propozycja nowelizacji art. 6. Do przepisu tego należy dodać ust. 2a, zgodnie z którym wydanie przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) decyzji o użyciu terenu cmentarnego na inny cel – w przypadku, gdy na danym terenie znajduje się grób objęty decyzją o zakazie użycia grobu do ponownego pochowania – będzie wymagało uzyskania uprzedniej zgody Prezesa IPN.

3.3.2. Zapewnienie godnego utrzymania miejsc pamięci Bohaterów Narodowych jest zadaniem państwowym i ogólnospołecznym. Dlatego też proponuje się, aby regułą było, że środki finansowe na ten cel – w szczególności koszty remontów grobów – pochodzą z budżetu państwa (art. 7b).

Jednak zdaniem projektodawcy Prezes IPN, kierując się zasadą pomocniczości wyrażoną w preambule Konstytucji, powinien mieć możliwość zawierania porozumień z jednostkami samorządu terytorialnego oraz organizacjami społeczeństwa obywatelskiego (tj. ze stowarzyszeniami czy fundacjami, których celem jest upamiętnianie i otaczanie opieką miejsc pamięci narodowej), na podstawie których podmioty takie byłyby upoważnione do utrzymywania grobów Bohaterów walk o suwerenność i niepodległość Państwa Polskiego w należytym i godnym stanie. Taką możliwość wprowadza proponowane brzmienie art. 7c ustawy o cmentarzach, odsyłający jednocześnie do odpowiednich przepisów ustawy o grobach i cmentarzach wojennych, co da jednostkom samorządu terytorialnego i organizacjom społecznym zajmującym się utrzymaniem grobu możliwość ubiegania się o pokrycie części kosztów z tym związanych środkami pochodzącymi z budżetu państwa (przede wszystkim przez możliwość ubiegania się o przyznanie dotacji celowej).

3.4. Projektodawca dostrzega potrzebę szczególnego zabezpieczenia grobów Bohaterów walk o suwerenność i niepodległość Państwa Polskiego przed znieważaniem i wszelkimi aktami wandalizmu. Dlatego też proponuje się wprowadzenie w tym zakresie odpowiedniej zmiany w Kodeksie karnym.

W obecnym brzmieniu art. 262 § 1 Kodeksu karnego penalizuje znieważenie zwłok, prochów ludzkich lub miejsca spoczynku zmarłego, za co grozi grzywna, kara ograniczenia wolności lub kara pozbawienia wolności do 2 lat. Zgodnie z intencją projektodawcy w przypadku, gdy grób jest miejscem spoczynku osoby zasłużonej w walkach o niepodległość i suwerenność Państwa Polskiego, zagrożenie karą powinno być wyższe, stąd proponuje się umożliwienie w takich wypadkach sądowi wymierzenia kary do 3 lat pozbawienia wolności, a także orzeczenie nawiązki pieniężnej na cel społeczny, w szczególności na rzecz organizacji społecznej zajmującej się upamiętnianiem i otaczaniem opieką miejsc pamięci narodowej.

Regulacja, o której mowa, wiąże się z faktem, że znieważenie grobu Bohatera Narodowego narusza nie tylko godność zmarłego i jego bliskich, ale jest również czynem wymierzonym w dziedzictwo narodowe Rzeczypospolitej Polskiej i wyrażającym pogardę dla pamięci o osobach zasłużonych w walkach o suwerenność i niepodległość Państwa Polskiego. Stąd zasadne jest podwyższenie zagrożenia sankcją za tego typu czyny.

3.5. Kolejną zmianą, jaką proponuje projektodawca, jest stworzenie ogólnodostępnej Bazy Miejsc Spoczynku Bohaterów Narodowych. Wymaga to nowelizacji ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu.

Zgodnie z proponowanym art. 53ia ustawy o IPN Bazę Miejsc Spoczynku będzie prowadził Prezes IPN. Baza taka powinna zawierać w szczególności informację o tym, gdzie znajduje się miejsce spoczynku określonego Bohatera Narodowego, a także jakie działania zostały przez Prezesa IPN podjęte w celu zapewnienia temu miejscu spoczynku odpowiedniej ochrony. W szczególności Prezes IPN powinien poinformować opinię publiczną o tym, czy wobec grobu zostało wszczęte postępowanie w sprawie wydania decyzji o zakazie użycia grobu do ponownego pochowania, a także czy taka decyzja została wydana. W ten sposób wykonywanie przez Prezesa IPN nowych zadań nałożonych ustawą będzie podlegało kontroli społecznej.

W ustawie nie ma potrzeby precyzowania szczegółowych zasad i trybu prowadzenia Bazy Miejsc Spoczynku. Dlatego też proponuje się, aby te kwestie były uregulowane w rozporządzeniu ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, wydanym po zasięgnięciu opinii Kolegium IPN. Proponuje się, aby umieszczenie danych i informacji o grobie następowało w drodze decyzji administracyjnej Prezesa IPN. W ustawie należy ponadto przyznać Prezesowi IPN kompetencję do wydania decyzji administracyjnej o usunięciu danych i informacji o grobie z Bazy Miejsc Spoczynku. Potrzeba taka może wynikać np. z próśb kierowanych przez rodzinę zmarłego, których wolę należy w tym zakresie uszanować. Może być też konsekwencją wydania decyzji uchylającej decyzję o zakazie użycia grobu do ponownego pochowania.

Pozostałe zmiany ustawy o IPN mają charakter porządkujący i są związane z nałożeniem na ten organ nowego zadania publicznego. Taki sam charakter ma zmiana ustawy o grobach i cmentarzach wojennych, zawarta w art. 3 projektu.

Należy dodać, że zgodnie z przepisem przejściowym, zawartym w art. 7 projektu, Baza Miejsc Spoczynku zostanie utworzona w ciągu 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. Ponadto w ciągu dwóch lat od dnia wejścia w życie ustawy Prezes IPN zostanie zobowiązany do przedstawienia Sejmowi informacji dotyczącej działań mających na celu zapewnienie godnej pamięci i należytej ochrony miejscom spoczynku Bohaterów Narodowych, w szczególności postępowań wszczętych w celu zakazania użycia grobu do ponownego pochowania. Informacja, o której mowa, jest – co oczywiste – informacją publiczną, dlatego też zasadne jest opublikowanie jej w Biuletynie Informacji Publicznej IPN.

4. Skutki społeczne

Jak już wyjaśniono wyżej, celem niniejszego projektu ustawy jest umożliwienie Państwu Polskiemu właściwego wykonywania konstytucyjnego obowiązku ochrony dziedzictwa narodowego (art. 5 Konstytucji), a także okazania odpowiedniej wdzięczności przodkom za walkę o niepodległość okupioną ogromnymi ofiarami (preambuła Konstytucji). Podstawowym skutkiem uchwalenia i wejścia w życie tej ustawy będzie usunięcie stanu zaniechania legislacyjnego, który obecnie prowadzi do tego, że groby licznych Bohaterów Narodowych są likwidowane, co jest oczywistym naruszeniem obowiązku godnego upamiętnienia tych Bohaterów.

Należy w konsekwencji stwierdzić, że wejście ustawy w życie doprowadzi wyłącznie do pozytywnych skutków społecznych. Trzeba dodać, że projekt przyznaje nowe uprawnienia również organizacjom społecznym, których celem jest zapewnienie godnego upamiętnienia miejsc spoczynku Bohaterów Narodowych. Rozwiązanie to pozwoli na włączenie struktur społeczeństwa obywatelskiego w realizację zadań istotnych dla dobra wspólnego Rzeczypospolitej Polskiej.

5. Skutki finansowe

Istotą projektu ustawy jest nałożenie na Prezesa IPN nowych zadań publicznych. Instytut Pamięci Narodowej jest centralnym organem państwa, a więc realizacja tych zadań powinna zostać zapewniona przez budżet państwa. Ponadto z budżetu państwa będą co do zasady pokrywane koszty utrzymania grobów, wobec których zostanie wydana decyzja o zakazie użycia grobu do ponownego pochowania – w szczególności koszty remontów tych grobów. Projekt umożliwia jednak, aby koszty, o których mowa, były pokrywane w całości lub częściowo z budżetów jednostek samorządu terytorialnego lub majątku organizacji społecznych, którym Prezes IPN może powierzyć w drodze porozumienia zadanie utrzymywania określonego grobu czy grobów. Na etapie przygotowania projektu ustawy nie jest jednak możliwe dokładne oszacowanie tych kosztów. Stanie się to możliwe dopiero po utworzeniu Bazy Miejsc Spoczynku, co nastąpi w okresie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy.

6. Założenia projektu aktu wykonawczego

Projekt zawiera jedno upoważnienie do wydania aktu wykonawczego (art. 53ia ust. 6 ustawy o IPN). Zgodnie z tym przepisem minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, po zasięgnięciu opinii Kolegium INP, określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady i tryb prowadzenia Bazy Miejsc Spoczynku.

W rozporządzeniu powinny znaleźć się przepisy proceduralne oraz techniczno-organizacyjne, zapewniające rzetelne i efektywne funkcjonowanie Bazy Miejsc Spoczynku. Baza ta powinna bowiem być względnie kompletna, aktualizowana na bieżąco, a także powinna zawierać informacje zgodne z rzeczywistością. Rozporządzenie powinno również uwzględniać fakt, że każde miejsce spoczynku będzie opisane w sposób wskazany w ustawie, to znaczy będzie tam znajdowało się: (a) imię i nazwisko osoby pochowanej, (b) informacja o roli, jaką osoba pochowana odegrała w walkach o niepodległość i suwerenność Państwa Polskiego, (c) informacja o lokalizacji cmentarza i grobu, (d) informacja o działaniach podjętych przez Prezesa IPN w odniesieniu do danego grobu.

W rozporządzeniu, o którym mowa, należy także uwzględnić okoliczność, że Prezes IPN będzie tworzył i prowadził Bazę Miejsc Spoczynku w porozumieniu z właściwymi wojewodami, wójtami (burmistrzami, prezydentami miast), związkami wyznaniowymi, organizacjami społecznymi oraz członkami rodzin osób pochowanych. Należy zatem stworzyć odpowiednie instrumenty prawne umożliwiające tego typu współpracę. Trzeba dodać, że rozporządzenie powinno uwzględniać sytuację, w której dojdzie do wydania decyzji administracyjnej o usunięciu z bazy informacji na temat miejsca spoczynku.

7. Oświadczenie w sprawie zgodności z prawem Unii Europejskiej

Przedmiot projektowanej regulacji nie jest objęty prawem Unii Europejskiej.

Niniejszą ustawą zmienia się ustawy: ustawę z dnia 28 marca 1933 r. o grobach i cmentarzach wojennych, ustawę z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych, ustawę z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny, ustawę z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu.